中国共产党之所以成为中华人民共和国的唯一执政党不是通过西方多党竞争制下的竞选实现，而是因为中国共产党是中国人民和中华民族的先锋队，是中国的领导党。

[7] 姜义华：《四个全面与中华传统文明》，载于《中国浦东干部学院学报》2015年第4期。中国共产党要实现三个代表必须敢于直面问题，不断提高自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力，永不僵化、永不停滞。

中国共产党一身两任，既是领导党又是执政党。这两种共产党员都会导致中国共产党变质，所以中国共产党不仅仅需要思想建党，而且需要制度治党以保证其道德性和先进性，需要全面从严治党，依规治党。习近平特别重视这个问题，而且要求给予明确的回答：党和法的关系是一个根本问题，处理得好，则法治兴、党兴、国家兴。第二条规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。新中国成立前，中国共产党就已经在所有革命力量中确立了自己的领导核心地位。

在建设法治中国和实现中华民族伟大复兴中国梦的过程中，中国共产党的执政是长期的，越长越稳定越对国家和人民有利，不存在法律规定的执政期限问题。中华人民共和国的国体和政体是中华人民共和国的基石，国家政权组织形式和基本权利保护建立在国体和政体基础上。从合宪性分析的角度来看，对《人民法院组织法》做如此修改是不合适的，原因有三： 首先，专门人民法院制度可以容纳跨行政区划人民法院改革，并可以实现这项改革所要求的摆脱司法权地方化、诉讼主客场等弊端之目标，没有必要在法律中另外增加跨行政区划人民法院这一单独的法院类型，否则会给我国司法制度的协调（包括机构设置，司法管辖权分配、判决执行等）增加不必要的制度运行成本和难度。

作者简介：程雪阳，法学博士，苏州大学王健法学院/公法中心教授。[6] 在1954年宪法起草的过程中，曾经有单位建议（草案）第66条中的专门法院可以去掉，专门法院是依法设立的，可以属于最高人民法院，也可属于地方法院，宪法上不宜规定，这种意见并没有被采纳，制宪者认为专门法院是一项独立的司法制度，既不属于最高人民法院，也不属于地方法院。在论及这个问题时，有学者认为专门性是指专门从事某一事项，专业性则指精通于某一事项，因此专门性是前提，专业性是保障，没有专门性就很难实现专业性……与单一性的专门法院相比，设置综合性的专门法院可以管辖涉及多个审判领域的案件，而无须就一个审判领域设置一种单一性的专门法院，这无形中会节约大量司法资源和改革成本。[26] 这一点也可以从上海市第三中级人民法院和北京市第四中级人民法院受理的案件类型中看出。

参见朱宁宁：《维护宪法权威 合宪性审查如何破局》，《中国人大》2018年第5期，第43页。实际上，现行《人民法院组织法》（2018年修订）就是这样来理解宪法所规定的人大与法院关系的。

所以，在推进跨行政区划法院改革的过程中，立法者的任务既不是取消专门人民法院制度，[28]也不是在这项制度之外再另行建立跨行政区划法院制度，而应当根据宪法的要求，进一步完善专门人民法院制度，并将各种专门人民法院改造成为真正的跨行政区划法院。这两类组织的共同点是都代表最高人民法院作出判决、裁定和决定，但是前一类审判组织作出的判决、裁定和决定不能向最高人民法院本部进行申诉和申请再审，而后一类审判组织所作出的判决、裁定和决定则可以允许。不过，这个问题异常复杂，需要另行撰文进行专题研究。[34] 十九大以来，全国人大常委会高度重视合宪性审查工作，不过，就如同全国人大常委会法工委法规备案审查室主任梁鹰同志提到地那样，判断一个规范性文件或一个行为是不是合宪,首先就需要对宪法有关条款进行解释,这样才能准确理解从而作出正确判断,那么就需要建立相应的规范化、制度化的宪法解释程序和机制。

对于这些改革措施，习近平总书记解释说，主要是因为跨行政区划乃至跨境案件越来越多，涉案金额越来越大，导致法院所在地有关部门和领导越来越关注案件处理，乃至利用职权和关系插手案件处理，造成相关诉讼出现‘主客场现象，不利于平等保护外地当事人合法权益、保障法院独立审判、监督政府依法行政、维护法律公正实施。不过，要落实宪法上的专门人民法院制度，并发挥专门人民法院审理不适宜由地方各级人民法院审理的案件这一制度功能，就需要对依据该制度建立的法院进行跨行政区划设置，并赋予其跨行政区划司法管辖权，否则宪法在地方各级人民法院制度之外再建立单独的专门人民法院制度就画蛇添足了。不过，从合宪性角度看，无论是早期建立的军事法院，还是新设立的知识产权法院和金融法院，以及正在进行改革的铁路运输法院，依然存在一些亟需解决的合宪性问题。[19] 最高人民法院在2015年2月4日《关于全面深化人民法院改革的意见——人民法院第四个五年改革纲要（2014--2018）》（法发〔2015〕3号）中首次提出将铁路运输法院改造为跨行政区划法院的设想。

关键词:  跨行政区划法院 专门人民法院 合宪性 引言 众所周知，我国实行的是人民代表大会体制。……专门法院和专门检察院与地方的法院和检察署，也是没有相互隶属关系的，但在工作中应该相互配合。

不过，就像有全国人大常委委员指出的那样，搁置并不意味着这一项改革不能或不应落实，而是表明这该法律草案关于跨行政区划法院的定位不够明确，建议进一步研究，待条件成熟时再作规定。另外，全国人大宪法和法律委员会也认为全国人大常委会从未就设立跨行政区划人民法院和人民检察院作过决定，目前在北京市、上海市设立的集中管辖有关案件的中级人民法院及人民检察院也不是由全国人大常委会决定设立的，因此宪法和法律委员会经研究，建议对跨行政区划法院检察院问题暂不作规定，待条件成熟时再作规定。

[25] 比如，全国人大常委会在《关于在沿海港口城市设立海事法院的决定》（1984），《关于在北京、上海、广州设立知识产权法院的决定》（2014）和《关于设立上海金融法院的决定》（2018）中，都遵循了同样的原则，即对海事法院的判决和裁定的上诉案件，知识产权法院第一审判决、裁定的上诉案件，上海金融法院第一审判决和裁定的上诉案件，由该专门人民法院所在地的高级人民法院管辖。底高杨：《目标、限度与进路：跨行政区划司法管辖制度的宪法学思考》，《法商研究》2017年第1期，第48页。[21]在军事法院体系运行的过程中，解放军军事法院院长是由全国人大常委会任免的，解放军军事法院的其他组成部分（包括副院长、审判员等）以及中级、基层军事法院（包括院长、副院长、审判员），则是按照军队行政干部任免的，因此合宪性和合法性方面还需进一步优化。摘要:  开展跨行政区划法院改革探索对于完善我国的司法制度意义重大。相关讨论记录参见1954年6月2日和1954年6月30日分别印发的《宪法草案初稿讨论意见汇辑》（二十五），载韩大元：《1954年宪法制定过程》，法律出版社2014年版，第209页。依照Д.С.卡列夫的梳理，在沙皇统治时期，俄国的司法制度在纵向层面是比较分散的，包括普通法院、治安法院、陆军法院、海军法院、宗教法院等。

参见最高人民法院：《关于同意撤销南京铁路运输法院设立南京海事法院的批复》（法[2019]39号）。[31] 底高杨：《目标、限度与进路：跨行政区划司法管辖制度的宪法学思考》，《法商研究》2017年第1期，第50-51页。

再次，就机构设置和司法管辖权跨行政区划这一合宪性要求而言，早期所设立的军事法院、铁路运输法院以及海事法院等专门人民法院都具有合宪性。海事法院虽然也是通过全国人大常委会的决定设立的，但该决定所建立的在沿海一带的港口城市设立海事法院。

第一种意见认为，从现行宪法第101条关于任何一个县级以上人民代表大会都可以选举产生一个本级人民法院的规定来看，我国在司法领域继承了苏联的法院地方性原理。在广东省广州市设立广州互联网法院，撤销广州铁路运输第二法院。

参见贺小荣：《人民法院四五改革纲要的理论基点、逻辑结构和实现路径》，《人民法院报》2014年7月6日，理论版。不仅通过管辖权异议制度来争取到本地进行案件  审理，而且相关地方人民法院对案件所做判决也确实更有利于本地当事人。[30]最后，两审终审结束之后，如果当事人对最高法院巡回法庭的判决不服，可以通过再审程序向最高人民法院进行申诉。王建学：《地方各级人民法院宪法地位的规范分析》，《法学研究》2015年第4期，第69页。

[21]  2018年第六次修订的《人民法院组织法》已经废止了这一规则，该法第3条规定人民法院依照宪法、法律和全国人民代表大会常务委员会的决定设置。截止2012年6月30日，全国17个铁路运输中级法院和铁路运输检察分院、58个铁路运输基层法院和59个铁路运输基层检察院全部移交给地方了。

对此，前苏联的法律专家曾经做过系统论述。依照笔者的梳理，学术界目前提出三种具有代表性的论证意见和方案。

[9]笔者认为，这一结论对专门人民法院作为跨行政区划法院的本质性特征存在误解，也没有准确揭示跨行政区划法院改革的核心要义，将专门人民法院解释为地方各级人民法院显然是超出了现行宪法所能承受的范围。当然，目前的专门人民法院制度与实践并不完全符合现行宪法的规范要求，因此应当着力从合宪性角度对其进行理论反思和制度完善,并以此为基础来完善我国的专门人民法院制度。

相关观点可以参见付荣：《中国海事法院：问题与出路——兼论其他专门法院》，《河北法学》2009年第5期，第146-147页。理由是：首先，专门人民法院制度自1954年以来就是我国单一制国家结构形式的重要组成部分，与司法联邦主义没有必然联系，而且根据上文的论证，这种法院的设置权本属中央事权，并不存在司法逸出地方人大监督范围的问题。[31]这种担心有一定道理，但是如果采用专门人民法院制度来落实跨行政区划法院改革，相关忧虑可以得到化解。[29] 依照笔者浅见，为了避免专门法院遍地林立情况的出现，在通过完善专门人民法院制度来落实跨行政区划改革时，首先，不宜将这些法院以知识产权法院金融法院互联网法院或者行政法院环境保护法院等名称命名，而应当进行系统的顶层设计，建立一套体系完整且命名统一的专门法院系统。

这种意见认为，在我国这样一个单一制的国家，并不存在所谓的司法地方性原则，所有的司法权都属于中央事权，地方各级人民法院是国家设在地方的法院而不是地方的法院。其次，国家机关的设置属于宪法保留事项，需要在制宪和修宪过程中完成。

[2] 在本案中，上海市普陀区五星村所属三个生产队与河南省禹州市数模通讯设备安装公司等多个主体，于1992年之后签署8份涉及集体土地使用权的联营协议，但不久就因为土地增值和集体土地征收等原因发生纠纷。另外，根据最高人民法院2018年8月9日印发的《〈关于增设北京互联网法院、广州互联网法院的方案〉的通知》（法[2018]216号）的要求，在北京市设立北京互联网法院，撤销北京铁路运输法院。

为了落实全国人大常委会的决定，最高人民法院在《关于设立海事法院几个问题的决定》（1984年11月28日发布）中提出，要在广州、上海、青岛、天津、大连5个城市分别设立海事法院，跨区域管辖我国沿海地区18种海事案件和海商案件。[3] 习近平：《关于中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定的说明》（2014年10月28日），载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第100页。